在政体上选择总统制还是议会制，是民国初期最具争议的宪法问题。

我国经济制度的基础是社会主义公有制，即生产资料的全民所有制和集体所有制。各族人民世世代代劳动生息在祖国的土地上，创造了灿烂的文化。

因此，扩大常务委员会的权力，把原来属于全国人大的一部分职权交由它去行使，以解决充分发挥最高国家权力机关的作用的问题，很有必要。草案在总结经验的基础上，及时地改变了政社合一的制度，是完全正确的。草案明确地宣告了我国社会主义现代化建设的根本任务，动员人民为实现这一伟大目标而艰苦奋斗。根据草案的规定，全国人大和全国人大常务委员会行使立法权。在草案中，最高国家权力机关的最重大的改革是，全国人大常务委员会权力得到扩大。

民族区域自治是党和国家解决国内民族问题的基本政策。此外，草案还规定，在全国人大闭会期间，常务委员会对于全国人大制定的基本法律也有权做部分的修改和补充。行政裁量基准未来向何处走，不仅需要基层执法经验，更需要国家战略规划。

[6]截至2022年7月，在31个省（区、市）中，有20个对行政处罚裁量权基准作了规范，有11个对行政处罚、行政许可、行政强制、行政确认、行政征收、行政给付等裁量基准作了规定。此外，还须广泛利用现代信息交流技术，扩充双向互动交流通道，收集分析行政裁量基准适用效果，智能抓取问题文本，打造行政裁量基准动态调整机制，为行政裁量基准文本修订搭建智能化、可对话性的信息交流平台，提升基准文本的自我完善能力。由此可见，法院对裁量基准的审查只是一种间接的审查监督。这项执法创新，立足法治中国的问题，联系法治中国的实际，饱含法治中国的元素，是法治中国建设实践的一种成功典范。

[4]目前，针对指导行政执法机关如何制定具体行政裁量基准的制度，31个省（区、市）人民政府和国务院有关部门都有相关规定。既要尊重现实，充分反映裁量基准在不同地区不同级别不同部门执法活动中的现实问题，又要高于现实，依据裁量基准的发展态势前瞻未来，为新型裁量基准指明方向。

这导致我国行政裁量基准工程的后期发展一直裹足不前，进展缓慢，既没有及时在新领域和新行业中更新基准，也没有在非行政处罚类基准文本中发展出固定的基准制定技术。但是，仍然存在权力滥用乱象，执法随意、裁量不公依旧是法治政府建设的顽疾。因此，从制度上有效解决裁量基准制定程序是否公开透明，实践运用是否严格遵循，错误设定是否及时纠正等问题，都是健全行政裁量基准的关键环节和必备内容。[9]参见国务院办公厅《关于进一步规范行政裁量权基准制定和管理工作的意见》。

一、健全行政裁量基准是扎实推进依法行政的重要举措 习近平总书记指出：纵观人类政治文明史，权力是一把双刃剑，在法治轨道上行使可以造福人民，在法律之外行使则必然祸害国家和人民。[7]《行政处罚法》第34条：行政机关可以依法制定行政处罚裁量基准，规范行使行政处罚裁量权。2021年新修《中华人民共和国行政处罚法》尽管从立法上有所供给，[7]但整体上仍显单薄。近年来，各地区各部门制定的裁量基准总则，如《广州市规范行政执法自由裁量权规定》（2009）、《湖南省规范行政裁量权办法》（2009）等，虽然能够实现本地区本部门的局部统一，但不同地区之间仍然做法不一。

[8] 三、完善行政裁量基准的监督审查机制和科技保障体系 作为扎实推进依法行政的重要抓手，行政裁量基准就是要通过有效规范行政裁量权，推动提升行政执法的质量和效能，切实维护人民群众合法权益，让人民群众在每一项执法活动中看到风清气正，在每一项执法决定中感受到公平正义。但是，这些实践经验并未获得全面总结与升华，基层部门的有限智识也无法提供前瞻性规划。

既要照顾地方，充分总结和借鉴地方执法经验，又要高于地方，顾及国家法制统一，确保裁量基准的合法性和公平性。二、从国家战略层面推进对行政裁量基准的统一立法 现阶段，我国行政裁量基准虽然已经初具规模，但呈现出明显的发展疲态，各地区各部门热情度大大降低，基准文本的重复化、形式化、批发化及过度规则化等问题凸显。

我国行政裁量基准工作既缺乏未来发展方向和建设远景，也缺少足够的制度创新和探索精神。[2]近年来，全国各地区各部门不断加强法治政府建设，依法行政能力和水平有了较大幅度提升。一方面，这与缺乏全面、系统、统一的裁量基准制定和适用规则密切相关。而行政裁量基准通过设定具体化的裁量权行使标准实现裁量权的自我控制，为限定、建构和制约行政裁量权，实现行政执法公平正义提供了新的思路。行政裁量基准，是近年来伴随着裁量权治理转型而在我国执法实践中逐步建立起来的一种新兴制度，旨在通过细化量化行政裁量权的具体行使标准来实现对裁量权的自我规制。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视法治建设，提出了推进全面依法治国的重大战略部署，坚持将权力关进笼子里。

当前，党的二十大报告已将健全行政裁量基准作为扎实推进依法行政的重要举措和具体抓手。面对我国实践中大量涌现的行政裁量基准，根据党中央、国务院部署要求，2022年7月29日国务院办公厅印发了《国务院办公厅关于进一步规范行政裁量权基准制定和管理工作的意见》（以下简称《意见》），第一次从国家层面对建立健全行政裁量基准制度作出全面、系统的规定，为行政裁量基准的制定提供了统一性的指引。

[8]参见周佑勇：《建立健全行政裁量权基准制度论纲——以制定〈行政裁量权基准制定程序暂行条例〉为中心》，载《法学论坛》2015年第6期，第10-12页。这里应当明确将行政裁量基准定性为一种规范性文件。

在名称界定上，针对理论和实务中所使用的裁量基准裁量标准自由裁量权基准行政裁量权基准等不同范畴及认识分歧，应当将其统一表述为行政裁量基准，统一界定为是行政机关在法定授权范围内通过情节细化和效果格化的技术对行政裁量权的具体行使标准予以细化量化而制定的规范性文件。[3]周佑勇：《新时代推进行政裁量权基准制度建设的纲领性文件》，载《中国司法》2022年第8期，第37页。

这是新时代我国法治政府建设的一项时代使命，也是深入推进法治中国建设的一项重要任务。在裁量基准执法适用中，应积极开发现代化行政执法系统。参考文献 [1] 参见《中国共产党第二十次全国代表大会关于十九届中央委员会报告的决议》（2022年10月22日中国共产党第二十次全国代表大会通过）。[3]可以说，建立健全行政裁量基准制度，是在全面依法治国战略要求下，加强法治政府建设，推动严格规范公正文明执法，提高行政机关执法能力和水平的重要举措，也是在建设中国特色社会主义法治体系下，弥补行政机关行政裁量权规范不足，解决行政随意执法、滥用裁量权突出问题的重要制度。

而且，这种监督的一个最大不足在于缺乏监督的启动程序。因此，从国家战略层面进一步健全行政裁量基准，更加有效地发挥其制度优势和治理效能，不仅对于扎实推进依法行政，而且对于深入推进法治中国建设，都具有十分重大而深远的意义。

进入专题： 行政裁量基准 。其中，构建行政裁量基准制度成为我国法治政府建设的重要路径和重要抓手。

[10]参见周佑勇：《新时代推进行政裁量权基准制度建设的纲领性文件》，载《中国司法》2022年第8期，第37页。党的二十大报告对扎实推进依法行政，加强法治政府建设作出重大决策部署，明确提出要健全行政裁量基准，为新时代进一步规范行政裁量权，全面推进行政裁量基准的法治化建设指明了前进方向、提出了新的使命任务。

行政处罚裁量基准应当向社会公布。不仅需要政策文件，更需要统一立法。在立法框架和内容选择上，除总则之外，《条例》应当对行政裁量基准的制定主体及权限、制定程序、技术要求、适用效力、法律监督等作出系统规定，重点解决现行实践中存在的诸如行政裁量基准是否应当公开是否必须公众参与如何划定行政裁量基准的制定权限如何适用行政裁量基准的效力如何科学规范行政裁量基准的技术构造等较有争议的问题，以保证行政裁量基准领域的法制统一，确保该项制度的法治功效能够得以有效发挥。然而，正如该《意见》指出的，行政执法该严不严、该宽不宽、畸轻畸重、类案不同罚等现象时有发生，依法行政工作仍然面临严峻形势。

根据《中华人民共和国行政诉讼法》的规定，法院对被诉具体行政行为所依据的裁量基准是否合法有效的审查、认定和适用等享有一定的审查权。总体来说，《条例》应当以统一规范行政裁量基准为主要任务，从多方面进一步推进行政裁量基准制度的科学化构建和法治化建设。

在裁量基准制定中，要全面贯彻全过程人民民主，扩大公众参与通道和参与方式，全面公开基准文本，广泛接受市场主体和人民群众监督，维护基准文本的科学性和民主性。国务院应考虑将行政裁量基准的统一立法工作上升为国家战略，尽快制定《行政裁量基准制定程序条例》（简称《条例》），以立法规则规范推进、统筹建设。

健全行政裁量制度，还要充分打通现代科学技术与裁量基准之间的密切关联，以科技创新助推行政裁量基准规范化、标准化、信息化建设，充分运用人工智能、大数据、云计算、区块链等技术手段为行政裁量基准打造科技保障体系，实现裁量基准的现代化。为了更好地承载公平与正义，裁量基准须接受严格的法治监督与审查。